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择校与美国教育的未来

发布时间:2017-09-06    来源:《世界教育信息》2017年第12期
导读
编者按:特朗普政府执政至今,在美国教育政策和改革措施方面显得乏善可陈,特朗普总统和美国联邦教育部长贝琪·德沃斯集中精力推进美国的择校运动,为美国学生和家长在择校上提供更多空间。美国的择校运动由来已久,而且经历了曲折的发展历程,也是一个颇具争议的教育话题。曾担任奥巴马总统教育政策过渡团队领导人、现为美国斯坦福大学名誉教授和学习政策研究所所长的琳达·达林-哈蒙德(Linda Darling-Hammond)教授不久前在美国《国家》杂志上发表题为《待售的教育?——择校与美国教育的未来》的一文,对美国择校教育的现状、择校的后果及代价做了分析,将美国的择校与国外的择校进行比较,并且展望了美国择校运动的发展前景。现将文章编译如下,以飨读者。
  2017年2月7日,在经过联邦参议院一次富有争议性的50票赞成50票反对表决、最后由副总统麦克·彭斯(Mike Pence)投下关键性一票打破僵局之后,贝琪·德沃斯(Betsy DeVos)被确认为美国新任联邦教育部长。接手这项工作时,德沃斯无论是作为学生、家长、教育工作者,还是作为教育委员会的成员,在公共教育方面都乏善可陈。她所做出的唯一公开承诺是要通过特许学校和私立学校教育券在全美范围内扩大“选择”,德沃斯在她的家乡密歇根州一直致力于推动此项工作。
  在密歇根州,在扩大营利性特许学校为特色的自由市场体系方面,德沃斯扮演着关键性角色:密歇根州79%的特许学校都是营利性的,这是极为不寻常的,因为全美范围超过80%的特许学校都是非营利性的。德沃斯在K12 公司(K12 Inc)中也持有股份,后者是全美规模最大的营利性特许学校的经营者。在2000年,她资助了一项旨在改变州宪法、以便允许发行各种私立学校教育券的活动,结果未获成功。
  最近,在就有关她出任联邦教育部长后所设定的目标接受采访时,德沃斯说她打算进一步阐述选择的构想,“我预计会有更多的公立特许学校。我预计将会有更多的私立学校。我预计将会有更多的虚拟学校。我预计将会有更多甚至还未出现的各类学校。”
  “选择”已变成为教育改革圈子里一句流行的口头禅,它主要被用于描述旨在增加获得公共资助但是由私人经营的特许学校的数量以及旨在通过各种教育券体系给私立学校增加资金的各种倡议。在这两种情况里的推断是它们将会给家长和学生增加各种高质量的选项。
  然而,即便在特许学校的热心支持者当中,德沃斯对于“选择”所采取的做法也是富有争议性的。出人意料的是,因为出于对密歇根州松懈问责制规定下许多特许学校质量低劣现状的担忧,麻省特许公立学校协会(the Massachusetts Charter Public School Association)反对德沃斯的联邦教育部长提名。此外,美国特许学校主要支持者与资助者之一、亿万富翁伊莱·布洛德(Eli Broad)向参院多数党领袖米奇·麦康奈尔(Mitch McConnell)和参议院少数党领袖查克·舒默(Chuck Schumer)递交了一封措辞激烈的信件,强调他反对德沃斯出任联邦教育部长一职。布洛德写道:“我们必须有一位相信公共教育并且相信有必要使公立学校保持公立的教育部长。”
  显然,相对于各种典型的支持或反对特许学校,围绕着择校的各种问题更加复杂。对于处于民主社会里的一种公共教育制度来说,核心问题不是择校是否应该存在,而是所有的孩子是否都能够就读于高质量学校。每当我们匆匆浏览500个有线电视频道却未找到一个理想的收视选项时,“选择并不保证质量”这个事实应该是很清楚的。在公立教育方面,这种选择不是一个可以接受的结果。
  因此,关键问题是我们是否能够建立一个所有学校都值得选择以及所有孩子都被好学校所选择的制度。德沃斯的议程会如何影响到这些目标呢?
 
  一、教育选择的现状
 
  尽管选择与私人经营的特许学校和教育券项目有着联系,但是绝大多数可供选择的学校均是由公立学区管理的。自20世纪60年代以来,各个学区推出了磁石学校(magnet schools),主题学校(譬如专注于艺术、法律或者卫生保健专业的学校),语言沉浸式学校等替代性学校,以及诸如国际公校网络(the Internationals Network for Public Schools)、新技术网络(the New Tech Network)、加州的链接学习学院(Linked Learning Academies)等各种创新型学校模式。包括纽约、旧金山和马萨诸塞州剑桥在内的许多城市都最先采用了家长们能够在他们所在社区的各种不同公立学校中的各种择校制度。
  第一个现代教育券项目是于1990年率先在密尔沃基市(Milwaukee)推出的,该项目向学生们提供公共资金以抵消他们就读于私立学校的学费。从那时起,各种教育券项目在法院和公投中引发了激烈的争论。虽然现在全美有14个州和华盛顿特区进行着25个教育券项目,但是,领受教育券人数仅为178070人,这个数字在所有学龄学生总数里所占的比率远不到1%。大多数教育券项目面向少数学生,而且不包括全额学费,因此,大多数教育券的领受者是已就读于私立学校的学生。
  特许学校这种理念最初是由教师工会领导人阿尔伯特·尚克尔(Albert Shanker)于1988年提出的,并且为进步的教育工作者们所接受,他们将此类学校视为教师能够进行创新的场所。明尼苏达州于1991年通过了第一部特许学校法律,到2013年,全美共有42个州颁布了类似的法律。各种联邦激励措施开始于乔治·布什政府时期,在奥巴马执政时代有所增加,而且,由于来自于布洛德、盖茨(Gates)、沃尔顿(Walton)基金会等慈善组织的大量投资,激励措施数量进一步增加。现在全美大约有6500所公立特许学校,为250万名学生提供服务,占到K-12教育学生总人数的5%左右。
  虽然公立特许学校总数很少,但是也存在着这样一些社区,在那里,旨在关闭由学区管理的公立学校的倡议已使得许多或者大多数的学生都留在特许学校里。最极端的事例发生在新奥尔良市:随着最后一批由学区管理的学校被关闭,或者被改造为特许学校,自新学年开始,所有学生都将需要注册一所特许学校或者一所私立学校。具有讽刺意味的是,鉴于尚克尔的早期构想,长期以来许多特许学校支持者的一个主要目标是解散各个教师工会。路易斯安那州在2005年卡特里娜飓风之后辞退了新奥尔良市所有7000名公立学校教师,并以未参加工会组织的特许学校教师取而代之。等到法院宣布此举非法时,恢复这支公立师资队伍已为时太晚。
  随着时间的推移,特许学校已从由具有各种创新教育理念的团体所创办的个别学校发展成为由各种特许管理组织所经营的各种连锁学校,其中某一些是营利性公司。在1995年至2012年期间,经营特许学校的营利性教育管理公司的数量从5家增加到99家,而由它们经营的特许学校的数量则从6所猛增到758所。
  这些教育公司对美国决策过程施加了重大影响。正如《教育周刊》在2013年所报道的,K12公司是一家公开上市的在线特许学校公司,德沃斯曾是其中的一位投资者,该公司在2012年安排了39名游说人士“为将会帮助扩大虚拟学习用途的州和地方的政策效力。”而且,在2004年至2012年期间,营利性的特许学校经营者白帽管理公司(White Hat Management)及其员工向俄亥俄州政治人士的各种竞选活动投入了总额超过200万美元的资金。当时,《教育周刊》曾报道说白帽管理公司“因为表现太差遭到攻击。”
 
  二、“选择”的后果
 
  在经过了历时25年的各种特许学校的努力之后,出现了一些促进高质量教育创新的特许学校。某些特许学校提供包括蒙台梭利教学法和华德福教学法在内的独特教学理念,而像圣地亚哥高科技高中(High Tech High in San Diego)等某些特许学校则提供新的学校模式,圣地亚哥高科技高中是专题式的和技术导向型的。在课程以及所提供的各种教学服务方面,其他特许学校与周边传统的公立学校几乎没有什么差别。
  一些很成功的特许学校服务于未经历“优中选优”过程的具有高度需求的学生,这个过程是一种现在极为常见的做法,学校籍此只接受那些最有前途的学生,并且将那些正在努力学习的人推出去。然而,对于许多学校而言,选择性已成为它们维持积极结果的主要方法之一。在一种通过考试成绩评估学校,且若不继续提高考试成绩的话就面临被关闭危险的问责制里,取得成功最容易的方法就是拒绝或者赶走表现差的学生。
  虽然无论是特许学校还是由学区管理的学校都有过类似行为,但是管理各自招生政策和开除学生政策的特许学校会更容易些。在路易斯安那州等州,特许学校可以如同私立学校那样确定招生政策;在加州等其他一些州,这种做法是非法的。最近一项研究发现,加州1/5的特许学校因限制高度需求学生的入学机会而违反了州法律。大多数研究发现,相比于所在学区的公立学校,特许学校向英语学习者和特殊教育学生所提供的服务不足,在种族和经济隔离程度方面,特许学校在总体上也高于公立学校。
  虽然选择的承诺听起来十分诱人,但是现实证明此事更为复杂。事实证明,在许多择校制度中,只有少数孩子——通常是最有优势的孩子——才有机会就读于数量极少的好学校。例如,在新奥尔良市,南方贫困法律中心(the Southern Poverty Law Center)不得不通过起诉来确保特许学校接受特殊教育学生,因为大多数特许学校拒绝接受这些学生。斯坦福大学研究人员发现,即使在此项诉讼获得成功之后,特殊教育学生以及其他处于弱势地位的年轻人仍几乎没有什么实际的选择,因为他们常常被分配到差校,这种分配违背了他们自己的意愿。在新奥尔良市,这些很成功的特许学校明显地将多数贫穷黑人学生限制在被州评定为“及格”或“不及格”的学校,而只为白人学生以及家境较好的学生服务。
  随着各个州和地方政府利用各种财政危机,以及根据《不让一个孩子掉队法》(No Child Left Behind Act)里的联邦激励措施关闭由学区所管理的学校并且用私营特许学校取而代之,近年来,一种类似的动态在其他20多个城市里已经逐渐展现。例如,在底特律市,最近一名由州政府任命的应急经理(emergency manager)打算用特许学校取代其他学校。而在宾夕法尼亚州,时任宾夕法尼亚州州长的汤姆·科贝特(Tom Corbett)将费城教育预算额削减了数亿美元,从而使其陷入财政困境,数百名教育工作者遭到解雇,并且安排了一名经理,由其来分割该学区,并且将其大部分转交给私营机构。
  一个名为“正义之旅”(Journey for Justice)的新组织已着手制止这种趋势,要求“取代私有化和拆除公立学校体系这种做法的社区主导型替代方案”。该组织由24个城市里的民权和基层团体组成。该联盟指出,在其每一个学区里,学校关闭会明显地影响到非裔美国学生和拉美裔学生和社区。因此,许多团体根据《民权法案》第六条款规定提交了诉状,要求联邦教育部对这些城市由公立学校关闭所造成的种族后果展开调查。
 
  三、“选择”的代价
 
  尽管争先恐后地以学区管理的公立学校换取各种私营的选项,但是研究发现,无论对于教育券项目还是对于特许学校来说,结果都是参差不齐的,一些特许学校表现较好,而其他特许学校表现则比公立学校更加糟糕。例如,斯坦福大学教育结果研究中心(Center for Research on Education Outcomes)针对来自于16个州的学生数据所完成的一项大规模研究发现,只有17%的特许学校所产生的学术成果好于传统公立学校,而37%的特许学校的表现要比与其相对应的公立学校更加糟糕。大多数特许学校则没有显示出任何差异。
  结果在各个州也是不同的,这些州有着极为不同的法律。在加利福尼亚州,特许学校受到相当严密的监管,以此确保公平入学、深思熟虑的课程以及合格的员工。虽然总体表现与其他公立学校类似,但那些专注于在家教育或者远程学习的特许学校的表现较为糟糕。特许高中学生在数学方面的表现较差,而在英语方面的表现较好。在俄亥俄州和亚利桑那州,不受管制的营销策略已经产生了种类繁多且鲜有公共保障措施的营利和非营利性的提供者,大多数特许学校评级不高,而且特许学校学生的表现一向不如公立学校的同龄学生。
  在线特许学校存在着大量丑闻,鉴于经营者不必因办学购置校舍而且常常以低薪雇请少量教师,这些学校虽然一向有负面消息结果却获取了最高利润。例如,在最近十年里,《哥伦布电讯报》(The Columbus Dispatch)曾对俄亥俄州一所名叫ECOT(优科泰)的网络学校做过报道,该网校在一个月里为2270名学生获得了932030美元纳税人的钱,但是仅提供了7名学生登录的证据。
  在德沃斯的故乡密歇根州,批评者说不负责任的特许学校政策在最贫穷的社区中已经产生了大量差校。尽管斯坦福大学胡佛研究所的一项研究发现,就各种结果来说,密歇根州特许学校学生们的表现好于“补习学校”(feeder schools)相似的学生们,但是该项研究并未将特许学校的各种结果与密歇根州2/3学生们并未离开的学校——该州实力较强的学校——进行比较。
  一些密歇根州官员认为,这项选择计划和同时削减公立学校预算的影响在全州范围都是负面的。州教育委员会主席(the State Board of Education)约翰·奥斯汀(John Austin)特别提到选择的扩大正在“破坏各种学习结果。”而且,确实,在过去十年里,该州的整体表现已急速下降。直到21世纪初,密歇根州排名一直稳定地高于全国平均水平,而且常常在国家教育进步评估(the National Assessment of Educational Progress)中位居各州中的第一梯队,尤其是在数学方面。然而,到2015年时,它却落后于大多数州。在四年级阅读各项评估中,只有7个州得分低于密歇根州,而且没有一个州黑人学生在阅读或者数学方面的分数下降。虽然八年级学生的表现更好一些,但是他们的得分也低于全国平均水平,而在阅读和数学方面,非洲裔美国学生的表现不如几乎所有其他州里的同龄人。底特律学生的得分低于美国所有其他主要城市学生的得分。
 
  四、国际视野
 
  这些结果跟我的同事们与我在对一些没有保障措施的情况下采用了私有化倡议的国家调查里所获得的结果是相似的。在我们所著的《2016年全球教育改革》(2016 Book Global Education Reform)一书中,我们追踪了在智利以及后来在瑞典所发生的情况,前者是从1980年独裁者奥古斯托·皮诺切克(Augusto Pinochet)统治时期开始的,后者则是从1992年开始的。当时,这两个国家广泛采用了像教育券项目和特许学校那样的政策,包括向私立的营利性学校注入公共资金,同时从各自公立学校体系里撤资。种族隔离和不平等程度加深以及跟国际同龄人相比学习成绩大幅度下滑之后,两国正在设法改弦易辙。
  瑞典曾是表现优异的斯堪的纳维亚地区的教育“明珠”,现在该国在国际学生评估项目(PISA)中的表现却远不如大多数欧亚国家。瑞典与芬兰形成了鲜明对比,芬兰曾是斯堪的纳维亚地区国民受教育程度最低的一个国家,从20世纪70年代开始,芬兰在建立一个高质量的公共教育体系方面投入了庞大资金,该国现在在教育领域各项国际排行榜上的表现一直名列前茅。
  同时,智利的表现甚至不如瑞典,较为接近于发展中国家的排名,而且该国优异生的数量仅为古巴的1/3,后者在中南美洲地区各项排行榜上居于领先位置。如同芬兰一样,古巴在本国的公立学校投入了一支准备充分的师资队伍、一系列探究取向课程,以及与学生家庭之间建立了牢固关系。
  在像瑞典和智利等一些国家里,当私立学校数量激增以及营利性机构的提供者为了获得更大利润而牺牲质量、从而产生负面结果的时候,也许就会出现一个临界点。当美国一些州在私有化选择方面接近于一个临界点的时候,同样的情况也许将会发生。例如,与公立学校里类似的学生相比,对路易斯安那州和印第安纳州的教育券项目所展开的三项研究发现,它们对于学生们的成绩产生了大量负面影响。
  显然,存在着一些极为出色的私立学校和特许学校,但是,也存在着一些极为失败并且剥削利用最弱势学生的私立学校和特许学校。一个公共教育体系不可能对选择抱着侥幸心理:它必须确保所有孩子都享有就读于高质量学校的均等机会。
 
  五、“选择”和民主可以共存吗?
 
  是否存在着美国可以获得选择的各种好处同时没有伴随着像密歇根州那样的倡议而产生的各种缺点的办法呢?解决这一挑战的关键是创建一种由值得选择的学校所构成的体系,而且在该体系里,所有的孩子都是由一所好学校选择的。
  在某些州和某些国家所发现的各种糟糕的结果与我们的表现最佳的州——马萨诸塞州的那些结果形成了对比。马萨诸塞州有许多所由学区管理的选择学校(schools of choice),以及少数高绩效的特许学校——只有81所,这些特许学校是按照对特许学校所设定的数量上限运营的。人们不仅对于这些学校的课程、人员素质和学业成绩抱有期望,而且对于招收并保留高度需求的学生都抱有很高的期望。
  马萨诸塞州的例子证明也许支持一种包含富有成效的选择的民主制度的原则。这样的制度将会通过鼓励创新和允许包括各个学区所管理的公立学校在内各个学校多样性的方式提高教育质量和公平性。它将定期监测各种公开的招生政策,保持对平等和机会所做出的承诺,并且将禁止选择性招生或者将学生们赶走的做法。学校的拨款将以学生的需要作为根据,而且在学费、其他费用或者交通方面将不会给家庭带来任何负担。允许各种营利性实体经营的学校将会被认为造成一种固有的利益冲突。简而言之,这种体系将有必要如同一个公共体系那样运作。
  最后,当在学校方面的各种投资使得所有的年轻人能够变成有效地为他们的民主社会的政治、社会和经济生活做好准备的负责任公民的时候,就是促进公共福利的一种最好方式。正如约翰·杜威(John Dewey)在《学校与社会》(The School and Society)一书中所写道的:“最好和最有智慧的父母为其孩子所争取的,一定也是整个社会为所有的孩子所争取的。关于我们学校的任何其他想法都是狭隘的、不恰当的;如要那样做,就会破坏我们的民主……只有让所有的个人充分发展,社会才有机会实现自身的目的。”

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