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美国高等教育“资助包”模式对我国的启示——以康奈尔大学为例

发布时间:2018-07-13    来源:《世界教育信息》2018年第13期
导读
为使高等教育资助体系更加公平,实现资助项目的科学分配,美国政府采用“资助包”模式对其教育资助体系进行调整。该模式根据学生提交的资助申请认定资助对象,组合并精准分配各种资助项目,及时追踪学生财务变动情况,并相应动态调整资助计划。文章以康奈尔大学为例,深入研究美国高等教育的资助模式,旨在为我国教育资助体系的完善提供借鉴。
  2017年我国教育经费执行情况统计显示,全国累计资助各级各类学生9126.14万人次,累计资助金额1688.76亿元(不含免费教科书和营养膳食补助),其中,普通高校的受资助学生人数为4281.82万人次,资助金额955.84亿元[1]。尽管我国已在高等教育阶段建立了以国家奖助学金、国家助学贷款为主的多元国家资助政策体系,但是高校资助中所存在的隐性贫困、虚假贫困等问题影响了高校资助的公平公正及国家资助政策的精准实施。在我国推行精准扶贫政策背景下,高等教育资助模式也应改变以往“大水漫灌”的做法,真正使贫困家庭孩子享受扶持政策[2]。目前,美国是世界上大学生资助体系最发达的国家。面对复杂多元的资助项目,美国政府采取了“资助包”模式,精准有效地实现了资助金的公平分配,这对于我国高校资助体系建设具有一定的借鉴意义。
 
  一、美国高等教育学生资助政策的发展
 
  美国高等教育的资助传统可以追溯到17世纪,但那时联邦政府并没有管理高等教育行政事务的权力。直至1957年,苏联成功发射第一颗人造卫星,震惊美国朝野。美国政府将其落后归咎于教育因素。为了解决国防危机,美国政府颁布了《国防教育法》(National Defense Education Act),旨在“加强国防,并支持教育方案的扩充和改进,以满足国家的迫切需要”[3]。联邦政府还设立了“国防奖学金”和贷款计划,同时增拨了大量教育经费,扩大了受教育机会,开始直接对贫困大学生进行资助。
  二十世纪六七十年代,奉行新自由主义的民主党执政,主张通过政府干预促进社会平等。1965年,约翰逊总统签署了《高等教育法》(Higher Education Act of 1965),旨在使每个人都公平享有接受高等教育的机会,对接受高等教育的贫困学生进行资助。该法律设立了三种不同的资助方式:助学金、学生贷款和勤工助学。除《国防教育法》中的资助项目外,该法律还创设了联邦佩尔助学金(Federal Pell Grant)、联邦教育机会补充奖学金(Federal Supplement Educational Opportunity Grant)、联邦家庭教育贷款计划(Federal Family Education Loan Program)、联邦直接贷款(Federal Direct Loans)、联邦帕金斯贷款(Federal Perkins Loans)、联邦工读(Federal Work-Study Program)等资助项目,进一步丰富了资助体系。
  为了实现对学生的精准资助,美国政府实行了高等教育“资助包”模式。1965年《高等教育法》规定,根据学生的经济需要分配“资助包”。所谓“资助包”就是将奖学金、助学金、助学贷款、勤工俭学等资助项目混合成一个“包”,每个资助包相当于一个学生的个人金融援助计划。其核心是大学通过规范合理的配置,使每个学生都能获得与其困难程度相称的经济资助[4]。为了精准满足学生的经济需求,美国政府进行了一系列探索。1986年《高等教育修订案》中,提交了一份普遍使用的经济援助表格(Common Financial Aid Form,CFAF),用以确定学生的家庭经济情况。在1992年的《高等教育法》(Further and Higher Education Act 1992)中,联邦政府正式采用了联邦学生资助免费申请表 (Free Application for Federal Student Assistance,FAFSA),代替CFAF成为申请联邦学生资助的唯一表格[5]。以此保证学生获得与其经济需求相符的资助。
  1997年至今,美国政府不断对FAFSA和学生需求分析进行简化与修订。1997年,联邦教育部构建了FAFSA网络平台。2005年,学生财政援助咨询委员会(Advisory Committee on Student Financial Assistance)发布了10项建议,以简化需求分析。例如,将父母年收入少于3万美元的预期家庭贡献自动计算为0。2008年,美国国会通过了《高等教育机会法》(Higher Education Opportunity Act),该法律授权创建了“EZ FAFSA”。该表格是FAFSA的简化版,主要针对预期家庭贡献为0的学生。2009年,联邦教育部与国税局合作推出了IRS数据检索工具。IRS允许学生直接通过网络访问其家庭税务信息,简化了申请程序。
 
  二、美国“资助包”模式的具体实施——以康奈尔大学为例
 
  美国的高等教育资助体系经费来源广泛,包括各级政府、学校及私人捐赠。另外,其资助方式多样,主要包括助学金、奖学金、贷款、校园工读等资助项目。康奈尔大学兼具公立和私立双重性质,含有9所私人捐助建立的院校和4所州政府资助建立的学院。康奈尔大学致力于“建设一所任何人都可以学习任何学科的大学”。
  (一)“资助包”的组成
  1892年,康奈尔大学设立了第一个捐赠奖学金,旨在支持各经济阶层的学生都能够获得高等教育机会。目前,康奈尔大学的“资助包”模式中包含了助学金、奖学金、贷款、工读计划四种资助方式。
  其一,助学金由不同的政府部门、学院、大学、公共和私人信托基金提供,主要包括联邦佩尔助学金、联邦补充教育机会助学金以及各州提供的相应助学金。
  其二,奖学金通常是由学校、雇主、个人、私人公司、非营利组织、社区、宗教团体、专业团体和社会组织提供资金。康奈尔大学学生可以申请捐赠奖学金和校外奖学金,后者通常由私人机构或非营利性组织发起。
  其三,学生贷款来自联邦政府或私人组织,还款利率较低。康奈尔大学设有联邦直接补贴贷款、联邦直接非补贴贷款、联邦帕金斯贷款、康奈尔大学贷款等。学生也可以申请康奈尔分期付款计划贷款、私人贷款、公民银行助学贷款(Citizens Bank Student Loans)及其他贷款项目。
  其四,校园工读项目是一种由学校管理的经济援助项目。联邦提供资金鼓励学生就业,为学生承担部分教育费用。康奈尔大学设有联邦工读计划、学生就业计划、暑期工作和实习等工读计划。
  (二)资助计划的制定
  1.提交FAFSA
  所有申请联邦资助的学生必须提交FAFSA,用于确定学生是否具备申请国家和学校援助的资格。表格中主要涉及学生家庭人口、财务、重大事故等信息[6]。审核通过后,学校会发放学生资助报告,其中涵盖学生可申请的经济资助、预期家庭贡献等信息。学校根据其中的相关信息及上学成本决定资助分配。
  2.计算学生经济需求
  全面考量学生的实际情况后,学校财务援助办公室将计算学生的经济需求并做出合理配置。具体步骤如下。
  第一,计算费用成本(COA)。COA相当于学生在校期间所有花费的总和,其数额直接影响学生的资助包分配。由于校际、地域等方面的差异,不同学校的COA也有所不同。康奈尔大学的COA=学费+学生活动费+住宿费+膳食费+书杂费+医疗保健费+其他费用[7]。学费数额的差异取决于就读学院以及学生的居民身份,即学生是否为纽约州的居民。2018-2019学年就读康奈尔大学的上学成本估计如表1所示。

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  第二,计算预期家庭贡献(EFC)。EFC是政府估计学生家庭能够负担的教育费用。这是基于学生父母的收入和家庭开支的一项评估指数。根据“高等教育成本分担理论”,除联邦、州、地方政府外,家庭和学生也应为其教育承担相应费用[9]。根据学生FAFSA中的信息,财务援助办公室计算出其预期家庭贡献。EFC的计算涉及家庭的纳税和未纳税的收入、资产和福利、学生收入、家庭规模和家庭成员职业等信息。康奈尔大学规定:家庭年收入低于6万美元,总资产不足10万美元的学生,父母贡献自动计算为0,不会获得贷款项目。[10]
  第三,计算学生经济需要。学生经济需要是指学生上学成本与家庭预期贡献间的差额,即“学生经济需要=COA-EFC”。一般来说,EFC越低,财务援助就越高。
  第四,提供个性化资助方案。计算学生经济需要后,学校公布资助的基本配比标准,财务援助办公室开始进行资助分配和打包,根据学生的实际情况提供个性化的资助方案。学生资助包中一般包含了奖学金、助学金、贷款、校园工读项目等资助计划。
  3.“资助包”的动态调整
  联邦教育部明确规定:学生享有的资助总额不得超过其实际需求。资助期内,学生应主动报告其经济情况,学校由此及时调整其资助计划。一旦发现有不向学校报告或虚假报告的情况,学校将取消对其所有资助。如果学生有特殊的财务需要,也可以申请更多援助。学校将根据学生及相关单位开具的报告,及时调整其资助分配。
  (三)案例分析
  钱德拉(Chandra,以下简称A)、麦卡(Micah,以下简称B)、艾伦(Allan,以下简称C)三人就读于康奈尔大学,他们分别来自不同地域。根据FAFSA中的信息,三人将收到个性化的资助方案,以满足各自的在校经济需求。
  三人基本信息如下:
  ·A就读于康奈尔大学农业与生命科学学院(公立资助院校)。她来自于纽约州北部的一个六口之家,有三个兄弟姐妹。她的父亲是一名工程师,母亲未工作,姐姐就读于全日制大学。他们拥有13万美元的家庭年收入、10万美元的房屋资产、5万美元的投资、2000美元的账户储蓄。另外,A的姨妈为她设立了一个6000美元的信托基金。
  ·B即将进入康奈尔大学工程学院(私立资助院校)就读。他来自宾夕法尼亚州的一个五口之家。他的父亲是一名复印机技术员,母亲是报社职员。他们拥有5.1万美元的家庭年收入、不足10万美元的资产。另外,B的祖父母留给了他3000美元的个人资产。
  ·C即将就读于康内尔大学工程学院(私立资助院校)。她来自泰国,是家中的独生女。父母年收入3.3万美元,拥有10.4万美元的资产和储蓄。
  三人个性化资助方案如下:
  1.计算费用成本
  三人上学成本情况见表2。
  
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  不同的家庭所属地域及就读学院使A、B、C三位学生的各项费用有所差异。由于A来自纽约州,其上学成本远低于B和C。另外,由于C来自泰国,其医疗保健费中包含了国际学生健康保险的费用,上学成本明显高于美籍学生A和B。
  2.计算预期家庭贡献
  EFC=父母预期贡献+学生预期贡献。根据公式可以计算得出三人的EFC情况如下。
  A的父母可从一家贷款机构借贷1.2万美元,A可拿出1500美元的信托基金储蓄和2700美元的假期工作薪资。因此,A的EFC为:12000+1500+2700=16200美元。
  B可拿出750美元的积蓄及2700美元的暑期工作薪金。他的父母的年收入不足6万美元,资产总额不到10万美元,因此父母的贡献是0。由此,B的EFC为750+2700=3450美元。
  C的父母可出资1.4万美元。国际学生在进入康奈尔大学之前,不会在暑期工作,因此C的预期贡献为0。由此,C的EFC为1.4万美元。
  3.计算经济需求
  根据公式“COA - EFC”,计算得出三人的经济需求(见表3)。
  
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  4.分配资助项目
  根据三人的经济需求,康奈尔大学分别为他们提供了以下经济援助计划(见表4)。
  
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  (四)实施效果
  “资助包”模式推行至今,康奈尔大学的资助政策取得了良好的效果。“资助包”模式使得学生享有平等的择校机会,更大程度地惠及了有经济需要的学生,具体实施效果如下。
  1.为学生进入理想院校提供平等选择
  教育公平包括教育选择权的公平。教育是一种投资,也是一种消费,因而消费者对消费过程和消费方式应该有选择权[13]。“资助包”模式将学生上学成本考虑在内,有助于高等教育的公平性。上学成本相近时,通过公式计算学生经济需要,可以最大程度地惠及低收入家庭学生;上学成本差距较大时,资助有所倾斜,保证学生进入理想的院校学习。例如,来自得克萨斯州的佩里·科勒(Perry Koehler),是一名兽医专业的本科二年级学生。佩里·科勒表示,虽然康奈尔大学的上学成本较高,但其提供的资助数额也相对较高,相反,其他低费用院校提供的学生资助数额则相对较低。[14]
  2.调整财务援助政策,增加资助公平性
  为了更准确地反映当前美国的收入分配情况,增加学生资助的公平性,康奈尔大学于2017年更新了财政援助贷款政策。招生和金融援助工作小组决定扩大收入区间,以确定财政援助计划中贷款的最高限额。例如,康奈尔大学规定家庭年收入介于6万~8.5万美元之间的学生的最高贷款限额为2500美元(将收入区间从 6万~7.5万美元调至 6万~8.5万美元)[15]。招生和财务援助工作组的主席芭芭拉·克努特(Barbara Knuth)声称:“这一变化对康奈尔大学来说很重要,它使大学能够招收更多不同经济层次的本科生。该政策通过重新平衡家庭收入要求,提高了高等教育资助的公平性。[16]
 
  三、对我国高等教育资助政策的启示
 
  目前,我国已经形成了“奖、贷、助、补、减”等多种形式并存的资助模式,但是在精准认定资助对象、分配资助项目、动态调整资助计划等方面仍存在缺陷。美国实施的“资助包”模式取得了良好效果,其做法值得我国借鉴。
  (一)机会均等,精准识别资助对象
  为了保证教育资助的公平性,美国政府先后出台了一系列法律,对贫困学生进行资助。政府于1992年采用的FAFSA旨在科学准确地掌握资助对象的经济情况及动态发展。FAFSA中包含家庭收入、资产、家庭人口数、人均开销等信息。庞大、严格的税收制度和征信体系有效保证了FAFSA中信息的真实性。由此,美国实现了对其资助对象的精准识别,保证学生获得与其需求相符的资助。在我国《高等学校家庭经济困难学生认定申请表》中,关于学生家庭经济情况的信息甚少,仅仅包含家庭年收入和学生陈述申请认定理由两项。虽然我国《高等学校学生及家庭情况调查表》涉及学生家庭成员的职业、收入、健康情况、家庭遭受自然灾害和突发事件、家庭成员残障和年迈情况、学生已获得的资助情况等信息,但是缺乏相关证明,无法核实其真实性。我国政府和高校相关部门应制定统一的《大学生家庭经济情况调查表》,将其家庭固定资产(房产、车产、田产、储蓄、股票、基金等)以及家庭社会关系情况(家庭人口数、家庭成员职业及劳动力情况等)的审核考虑在内。为保证相关信息的真实性,学生应提交有效证明,如单位盖章的父母工资清单。
  (二)多方承担,精准分配资助金额
  美国教育经济学家约翰·斯通(John Stone)提出,高等教育应由政府、社会企业、学校、学生、家长共同分担[17]。在其理念的影响下,学生在其教育成本中承担的数额与日俱增。任何学生都不可能享有全额无偿性资助,学生必须申请助学贷款或勤工俭学。另外,罗尔斯的正义论中提出,“公平的正义”要求我们关注高等教育公平,尤其要保证高等教育资源的公平分配。为了实现社会利益和经济利益的不平等分配最有利于弱势群体,需要一定的规则对高等教育资源进行公平合理的分配[18]。美国政府采取了“资助包”模式,分步骤计算学生经济需要,有针对性地提供资助方案。我国高校在进行资助分配时,通常是由学校将各种资助方式罗列出来,学生根据自己的需要自行申请。虽然各项资助政策都有特定的资助对象和要求,但是学生对于各项资助的定位缺乏必要的了解,往往盲目争夺“免费午餐”,导致重复资助或资助不足,无法实现各资助方式的有效互补。我国政府和高校部门应制定科学合理的资助分配计算方式。通过分析资助系统中各因素及其之间的关系,按照标准权重进行计算,选出最合理的资助方案。
  (三)动态调整,有效追踪资助计划
  美国对学生的家庭经济发展情况和学生享有的资助项目实行动态管理。资助期内,学生必须主动向学校报告其经济情况的变动。学生最终享有的资助不得超过其实际经济需求。在我国,各高校都建有贫困生档案系统,其中包含贫困生的个人基本信息、家庭经济情况及认定审核的相关资料等。但是,学生的经济情况及其受资助情况并不是一成不变的。这就要求学校相关部门及时追踪学生实际情况的变化,对其资助项目做出相应调整。为此,我国政府相关部门应着力打造网络信息平台,对学生信息实行动态管理。除贫困学生的家庭基本情况外,将其在学校内外的受资助情况、获奖情况、参加社会实践、学习生活相关记录等都记录在内,不断完善学生资助系统的相关信息。学校相关管理部门也可以通过实地走访、日常谈话等方式深入了解学生的生活方式和消费情况。通过对学生信息的动态管理,及时追踪学生的资助需求,实现精准资助。
  注释:
  ①B的家庭总收入低于6万美元,总资产不足10万美元,因此他的资助包中没有贷款项目。
  参考文献:
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