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从扶助到合作:英国基础教育学校改进政策演进及其启示

发布时间:2019-08-07    来源:《世界教育信息》2019年第8期
导读
随着经济全球化和信息化发展,发达国家对本国基础教育质量进行反思,不约而同地认为须重新设定教育标准,实施学校改进政策,提升基础教育质量。英国将学校改进的重点放在教育质量与公平上。1987年至今,英国政府制订了系列化的学校改进政策:以“政府+市场”的“双控”方式激发学校的办学活力,以“政府+社会”的“双扶”方式激发“学校群”的发展动力,以“政府+社会+学校”的“三元互助”方式提升学校发展能力。不同时期颁布的政策在一定程度上保证了政府的主导地位和学校自主办学的格局,通过竞争合作的方式促进了学校的发展转型。这些举措可为我国基础教育学校改进在政策体系构建、学生学习聚焦、多元主体深度合作等方面提供启示。
  学校改进是英国政府近30年教育政策的重点内容。之所以进行改进,是因为一些教育薄弱区域、薄弱“学校群”的存在可能产生的不仅是“失败”的学校,而且会产生“失败”的学生、“失败”的公民与“失败”的社会。英国1992年教育白皮书指出“没有优秀的学校,我们的儿童无论在个人、道德或经济方面都不可能有大的发展。学校给个人提供什么,它们也给社会提供什么”[1]。因此,自撒切尔时期开始,英国政府将改造薄弱学校、推动学校改进作为教育改革的目标。本文探究英国基础教育学校改进政策的有效经验,以期为我国学校改进的理论与实践提供一定参考。
 
  一、举措及其特征
 
  英国基础教育的管理权一直都掌握在地方政府手中,且由非政府组织举办的私立学校教育质量普遍高于由地方政府举办的公立学校。作为世界上第一个工业化国家,在历经两次世界大战后,英国经济实力急剧下降,国家的复兴与严峻的国际竞争形势对人才质量提出了更高的要求。在此背景下,作为人才培养主体的公立学校普遍存在质量低下、活力不足等问题,引起了英国各界人士的忧虑。
  (一)1987-1997年:以“政府+市场”的“双控”方式激发学校办学活力
  20世纪80年代,撒切尔夫人上台后,运用铁腕手段进行体制改革,一方面加强政府对教育的管理权与对教育内容的控制,另一方面引入市场机制,放开教育选择权,刺激公立学校开展竞争。其施政纲领鲜明地体现在1988 年的《教育改革法》(Education Reform Act)中。该法律有如下五条规定。第一,实施国家统一课程(National Curriculum),结束英国教育史上从未采用国家统一课程的传统,打破地方教育当局、学校和教师对于课程和教育内容的垄断。第二,设立全国统一考试制度,将义务教育分为四个学习阶段,规定在每一学习阶段结束或临近结束时,学校要对学生的每门科目进行评估。第三,实施政府拨款维持学校(grant-maintained schools)政策。第四,实行“开放招生”与按就学人数分配教育经费政策。将招生权由地方教育当局转移到学校,进一步扩大家长的择校权。第五,设立新型中等教育机构——城市学院(City College)。城市学院包括独立的城市技术学院(City Technology College)与城市工艺学院(City College for the Technology of the Art)。城市学院必须在城市地区开设,为所在地区的11~19岁学生提供教育。其约 80%的办学经费来自政府,20%由当地企业赞助。学校采取“校内教学”与“到企业中实践”相结合的教学方法,既给予企业参与学校教育的机会,又使学校与工商界保持密切的联系,培养企业所需的精通技术的人才。
  这一阶段的特点是公立学校的办学自主权增强,政府将教育款项直接划拨给学校,由学校董事会管理学校。例如,在学校的标准招生人数范围之内,家长可为孩子跨区择校;对不符合招收标准和不具备招生能力的学校,经教育大臣同意,地方教育行政当局和学校董事会可降低该校的标准招生人数。地方教育当局按照经过批准的公式给本地区学校分配经费,根据公式,75%的经费根据在学人数划拨。
  (二)1997-2007年:以“政府+社会”的“双扶”方式激发“学校群”的发展动力
  针对撒切尔政府时期教育改革带来的学校优胜劣汰严重、过度关注排名、薄弱学校处境艰难等问题,以布莱尔为首的新工党政府在“第三条道路”理念的指引下,一方面坚持撒切尔政府增强政府对教育管理、教育内容控制力的政策,另一方面将平等、合作等原则引入教育,借助多方力量为教育薄弱地区、薄弱“学校群”、弱势群体学生提供支持与帮助。例如,1997年,颁布《卓越学校》(Excellence in School)白皮书,指出英国教育问题的症结是两极分化,今后的教育改革将着眼于大多数学生, 而不是少数学生,并将教育薄弱地区和薄弱学校作为改革的突破口[2]。1998年颁布《学校标准与框架法》(School Standards and Framework Act),提出将薄弱地区的公立学校的管理权向社会公开招标;实施教育行动区(Education Action Zones)计划,积极引进校外力量参与薄弱学校的管理与运作,为薄弱学校带来新的管理思路、经验和资金。1999年推出城市教育卓越项目(Excellence in Cities Programme),针对评估中所发现的薄弱学校主要集中于城区公立学校的问题,在薄弱学校集中的城区,开展专门学校和示范学校计划,实施天才学生计划,开办全新的学习中心网络系统,鼓励学校对学生分组施教,加强学校领导能力,以及为每个需要单独解决学习障碍的学生指定学习辅导员等。[3]
  2001年,布莱尔政府再次强调确保英国教育持续追求卓越、创新和多元的教育质量,颁布《学校:实现成功》(Schools: Achieving Success)白皮书,并“创造机会使商业及社会志愿力量与国家及地方教育当局一道,打破处境不利学生因为在薄弱学校受教育而学业失败,进而处境更为不利这一循环”,基于撒切尔政府城市技术学院政策经验,实施了城市学院制学校(City Academy)计划。2002年,发布《2006年教育计划》,在教育战略中明确提出对薄弱学校实施更早和更有效的干预,以逐年减少薄弱学校数量[4]。2003年,开展致力于提高伦敦地区教学质量的伦敦挑战计划,使伦敦的城市贫民区学校成为全国教育质量提升速度最快的学校。2005年发布《为了全体学生的更高标准和更好的学校:家长和学生的更多选择》(Higher Standards Better Schools for All: More Choice for Parents and Pupils)白皮书,强调家长对学校有更多知情权,改变地方教育当局角色,提高督导效率等,以确保每个孩子都能接受优质教育。2006年,《教育与督导法》(The Education and Inspections Act)规定,英格兰地区享受政府拨款的所有学校可以与任何校外机构结成合作关系,鼓励优质学校充分利用法律赋予的权力,使薄弱学校成为自己的“信托学校”。
  此阶段的政策侧重通过变革学校的运作方式,加强学校间、学校和地方教育当局间的合作,建立学生发展支持体系,以满足不同学生的发展需要。同时还加强政府、地方教育当局和学校间的联系,鼓励高校和薄弱学校结盟,帮助薄弱学校建立优质教师队伍。虽然优质学校越来越多,但卓越教育尚未在全国实现,尤其在一些长期教育质量不佳的地区,由于缺乏改进能力,教育质量还在不断下降。
  (三)2007-2017年:以“政府+社会+学校”的“三元互助”方式提升学校发展能力
  2007-2010年,布朗政府在学校改进方面进行了许多探索,取得了明显成效。一方面,制定行动计划,改善办学条件。例如,教学优先项目(Teach First Programme)安排优秀毕业生在伦敦等地的薄弱中学任教;针对中学的先锋伙伴项目(Leading Edge Partnership Programme)鼓励优秀学校帮助与改造薄弱学校,共同应对教育挑战。另一方面,政府加强对学校的监管,联合社会力量促进学校转型。针对运营失败的学校,采取由临时委员会接管学校、由临近成功的信托学校或学校联盟接管学校、将学校转化为学院制学校(Academy School)的做法。例如,在教育资源不足或学校不达标——包括英语、数学在内的5门普通中等教育证书考试(GCSE)中达到C级以上的学生总人数在30%以下——的区域,建立学院制学校或将不达标学校转换为学院制学校,并对其加强支持。学院制学校直接从国家政府而非地方政府获得经费;由学院信托(trust)组织运营,信托组织负责招聘教职工;一些学院制学校可以拥有企业、大学等赞助者,赞助者对学校的改进表现负责。学院制学校项目不断扩展,法律也进行了相应修订。例如,地方政府可以以共同赞助者(Co-sponsors)的身份参与学院制学校运营;大学、城市学院、其他学校作为赞助者举办学院制学校时,不必再交纳200万英镑的赞助费等[5]。2015年7月,学院制学校已从最初的83所增长至4722所,截至2016年12月1日,大约2/3的中学和1/5的小学变成了学院制学校。[6]
  2010 年,英国教育部发布了《教学的重要性》(The Importance of Teaching)白皮书,力图依靠学校之间的协作,构建自我改进的学校系统,改善学校教师与领导者的招募、选拔和培训机制,给予教师和领导者更大的权力,给予学校更大的办学自主权[7]。2016年7月,特蕾莎·梅上台,她指出教育薄弱地区的学校阻碍了贫困家庭学生向上流动的可能性,而有证据显示进入文法学校(grammar school)的贫困家庭学生更能取得好的成就,因此要求对文法学校解禁,使之成为包括学院制学校、自由学校等在内的多样化学校系统中的重要类型。之后,英国政府先后于2016年10月和2017年1月选出12个贫困的教育薄弱地区,作为“机会区域”(Opportunity Areas)。每个“机会区域”不仅可以获得几百万英镑的拨款,还可以获得一揽子教育项目的优先选择权。区域内的儿童、青少年从幼儿园到毕业、工作都将获得支持,强有力的赞助者领导的学院制学校也将在共享专业和经验、帮助发展新能力等方面扮演关键性角色[8]。第一批“机会区域”的支持方案已发布于2017年10月,第二批“机会区域”方案正在制订过程中。到2020年,地方教育当局将不再举办公立学校,而是引导学校向学院制学校转型,专注于其核心职能。
  这一时期英国政府深知,薄弱学校的存在不仅是对受教育个体教育平等权益的伤害,还是对国家竞争力的重大威胁。2016年3月,英国教育部发布了重要改革文件《教育卓越无处不在》(Educational Excellence Everywhere)白皮书,秉持让每名儿童获得优质教育的理念,改革旨在缩小地区差异,使每名学生无论在哪里上学、家庭背景如何,都可以接受卓越教育。在具体改进方面,注重教师如何教和对学生动机的激发,注重教师激发学生学习动机方面的研究与训练,以及增强并保持学生的学习动机,特别是对于在数学方面有困难的学生,迅速采取措施以防止其掉队[9]。英国政府对学校改进的重心界定主要围绕着教育服务供给的对象——学生来展开,聚焦学生发展与对学生发展的保障,且以全国学校表现的平均值为参照。除去与其他公立学校一样要遵守相同的招生入学、提供特殊教育以及开除学生的规定外,学院制学校比地方政府管理的公立学校享有更多的课程开设、教师聘任等权力。
 
  二、实践效果
 
  (一)坚持政府主导地位,以市场机制保证学校自主办学能力
  英国学校改进强调政府对教育管理权力的上收与市场机制在教育领域中发挥作用,通过这种“双控”方式,期望对基础教育的薄弱环节——公立教育进行变革,激发学校的办学活力与动力。政府关注的是结合政府与社会的力量,对以城区为代表的教育薄弱地区“学校群”进行改进,维护身处教育薄弱地区的弱势群体儿童的平等受教育权并提高该地区的教育质量。而经过系列变革,公立教育“一潭死水”的局面确实被打破,学校之间的办学水平很快拉开了差距,好的学校“人满为患”,差的学校“门可罗雀”,甚至被关闭。与此同时,针对部分地区“校舍不足导致学生入学困难,学校内普遍存在种族、性别和贫困歧视,地方官僚主义造成教学形式单一”等问题[10],卡梅伦联合政府还在学院制学校基础上,创办了自由学校(Free School)。该类型学校由政府举办但不由地方政府运营,拥有更多的自主权,包括:自主设定教师薪酬及条件;自主改变学期与学生在校时长;不必遵守国家课程标准[11]。自由学校属于非营利学校,慈善组织、大学、私立学校、社区与宗教团体、教师、家长、企业均可申请开办自由学校。其类型多样,涵盖普通中小学教育与技术教育领域[12]。到2015学年结束时,有252所自由学校开办,且70%的主流自由学校开办在需要额外学位的地区。这些成绩的取得,主要是由于学校体制的根本性转变。英国学校改进政策将追求公平与提高质量相结合,通过政府、社会与学校的联合,改革学校办学主体与形式,给予学校充分的办学自主权与扶持,提升学校办学能力,让身处弱势的学生拥有开发潜能的机会。
  (二)政府适度放权,以竞争方式促进学校动态转型
  撒切尔政府的公共教育市场化改革、布莱尔政府的“第三条道路”变革、布朗政府的“多元合作”模式都将放开学生的教育选择权、学校间凭借质量竞争进行优胜劣汰作为学校改进的基本手段,区别在于对弱势学校的扶持力度,对弱势学生群体的帮助程度,对家长、社区、社会组织的联系程度,对改进学校的放权程度。英国政府通过建立学院制学校或集团,保证有足够的来自企业、慈善机构和成功学校的承办者来领导落后地区学校进行转型,使成功学校的经验得以延伸[13]。基于学院制学校在提升薄弱学校教育质量方面的显著成效,政府专门制定《2010年学院制学校法》(Academies Act 2010),使学院制学校获得法律保障。法律规定:一所学校的赞助者与国务大臣签订学校契约(Academy Arrangements),即标志着该校成为学院制学校;学院制学校的经营者必须为慈善团体或有限责任性质的公司。自学校转制为学院制学校之日起,地方教育当局必须停止向学校拨款。每学年(当年 8月1日到次年8月1日),每所学院制学校须向教育大臣与议会提交一份年度评价报告,并向社会公布[14]。通过改革,2013学年的相关评估发现,转制为学院制学校的中小学普遍比地方政府举办的学校发展更好[15];2015学年末的评估发现,自由学校中的优秀学校比例比地方政府举办学校高出10个百分点[16];新学校网络调查发现,81%的家长支持在其居住地区创办自由学校,73%的家长会考虑将孩子送到自由学校接受教育,超过25%的家长更希望他们的孩子能够接受到自由学校独特的教学课程与方法。[17]
  (三)聚焦优质教育,以评估手段提高学生学习成效
  由于地方经济、文化发展水平的差距客观存在,教育薄弱区域、薄弱“学校群”的出现成为必然。因此,在政策演进过程中,政府一方面不断上收基础教育管理权,加强国家对教育的干预与控制,另一方面通过制订法律、行动、项目、计划等方式,推进薄弱学校的改进与区域教育质量的提高,关注弱势群体儿童的受教育权。为了给落后地区和表现不佳的学校更大的改进空间,问责制度比以往更加强调增值评估,即关注所有学生的进步,对于同等生源发展更好的学校给予特别认可[18]。《2005年教育法》规定,英格兰所有的学校每5年都要接受一次评估,评估结果从高到低分为四个等级:优秀、良好、需改进、不合格。评估的标准包括总体表现,领导与管理的有效性,教学、学习与评价的质量,个人发展、行为与福利,学生及其他学习者的学习成果5项指标。不合格的学校,必须接受政府的“特殊措施”,如转型成为学院制学校、加入学院信托、更换领导层等。在上述多项标准中,学生及其他学习者的学习成果指标最为重要。GCSE中获得C级以上的学生比例,不同种族、民族、语种学生学业成就之间的差距,有特殊教育需要的学生与普通学生学业成就差距等指标是否达到了国家平均水平,是衡量学生学习成果的重要指标。
 
  三、启示
 
  正如迈克·富兰所说,借鉴他国改革成功的经验“不是要复制成功的改革本身,而是要首先认真了解改革取得成果的那些前提条件,唯有这些东西才是可以学习的”[19]。中英两国情况多有不同,简单复制变革的成果并无裨益,探究其薄弱学校改进成功经验背后起作用的条件才是我们应该关注的。纵观英国30年学校改进政策的演变可以发现,英国政府以“今日之学生,明日之公民”的视角来看待学校改进,通过发现并提高教育的“短板”来提升基础教育的整体质量,扫除处境不利儿童实现潜能道路上的障碍。其30年间的政策变迁可以为我国的薄弱学校改进带来如下启示。
  (一)立足本国国情,兼顾公平与质量原则,确立具有连贯性的政策体系
  世界各国基础教育的运营、管理权多集中在地方政府手中。英国历届政府在薄弱学校改进的过程中,既注重通过调整拨款方式、保证配套经费来提高教育薄弱区域、薄弱学校的改进能力,又重视对公共资源运行效率的监管。例如,弱化地方政府在教育拨款中的行政监管,通过与董事会或信托组织签订投资协定、加强审计、获取年度报告等方式确保教育投入效率。尽管英国历届政府代表不同党派的理念与利益,但各届政府在大力改进薄弱学校,追求让每名儿童实现其潜能这一目标上却是一致的,30年间的改进政策着力点也是从宏观到微观,层层递进,不断完善。这些举措既体现了学校改进制度设计遵循平等自由的原则,又体现了政府坚持公平与质量相结合,进行承继性政策制定的教育改革理念。
  针对城乡经济发展水平差异导致的教育差距,近年来,我国政府出台了一系列扶持农村教育、消除薄弱学校的举措,在此基础上,系统观照国家教育薄弱区域与薄弱“学校群”的分布特点(如城市中薄弱学校的分布状况),梳理薄弱学校类型、特征,进而在坚持公平与质量相结合的原则框架下设计有针对性的政策,方能在薄弱学校改进与儿童平等受教育权益维护上有着更长远的作为。
  (二)兼容计划与市场两种机制,构建政府、学校与社会多元主体合作的模式
  如果说20世纪80年代之前,英国基础教育的供给主要是地方政府的责任,官僚体制盛行,计划方式占主导的话,20世纪80年代以后的薄弱学校改进历程则鲜明地体现出市场机制进入教育领域,与政府调控模式共同推动教育质量提升的显著特征。根据委托代理理论,委托人和代理人可能存在利益不一致的情况。在信息不对称的情况下,委托人需要耗费较高的监督成本才能确定代理人的行为是否符合委托人的利益。作为以公共财政拨款方式委托地方政府行使基础教育管理权力、提高教育质量的委托人,政府在发现教育薄弱区域、薄弱“学校群”存在的情况下,解除同地方政府的委托代理关系,转而以拨款到校、办学权力下放等手段将学校运营权委托给有能力的学校、组织与个人,使其运用专业的经验与智慧提升学校办学质量,是英国政府借助学校、社会多元主体力量提升教育质量的有效手段。
  我国基础教育学校改进的过程中,在进一步强化政府的投入、监管、评估职能的基础上,应引入市场机制,激发公共教育资源特别是薄弱的公立学校的活力;同时,合理划分各级政府之间的权责体系,调整省级、市级、区(县)级政府在薄弱学校改进上的责任框架,上移基础教育的投入责任与监管责任;在学校内部管理体制变革基础上,下放学校办学权;允许优质学校办学、非营利性社会组织办学甚至允许在学位不足、优质学校缺乏的区域让有能力的企业、个人举办公立学校。实现各教育相关主体各归其位、优势互补,方可能充分激发学校提升教育质量。
  (三)聚焦学生发展上的“薄弱”,注重政策实施中的评估与实效
  英国各届政府无不重视以有效的督导评估、绩效评价作为政策出台与变革的基础,在及时把握政策运行状况的基础上推广有效经验。例如,追求卓越的城市教育计划基于1993年初英国教育标准局发现的城市中学学生表现明显落后于郊区学生而提出,教育标准局对参加了该计划的学校逐年进行评估,发现政策运行中的实际效果,总结经验作为后续行动的基础。学院制学校计划是在评估已有的城市学院项目成效基础上提出的,而且教育标准局、国家审计署、账目委员会每年都会依据学生GCSE成绩情况,对该计划的经费使用情况,处境不利学生情况,学生种族、性别等情况进行评估,学院信托、教育资助机构、教育部等层层进行监督,不断改进和完善该计划的实施。无论是伦敦挑战计划、先锋伙伴项目,还是自由学校项目,政府、第三方组织、科研机构等都对其进行了大量的评估与研究,及时评估、反思,不断改进政策。
  对于我国来说,需要清晰界定“薄弱学校”的内涵,明确“薄弱”的核心是学校帮助学生通过教育获得发展的能力不足;围绕学生的学业质量、身心健康水平、升学率、毕业率、弱势群体儿童比例等指标,制定国家统一的基础教育质量监测基准,开展全国性的质量监测,在监测结果的基础上制订有针对性的薄弱学校或教育薄弱区域划分标准与改进政策;协同政府、科研院所、第三方组织,对已有和正在实施的改进薄弱学校或教育薄弱区域的政策成效进行评估和反思,根据评估结果推广经验或改进不足。
  注释:
  ①英国的文法学校类似于我国的“重点中学”,是传统的以培养精英学生为目标的、在11岁考试基础上建立的学校。20世纪60~70年代,文法学校被工党政府指责有阶级分等的嫌疑,显示中产阶级优越性,不利于社会公平;被大众质疑将11岁的孩子分为“成功者”与“失败者”。因此,自1965年开始,文法学校被大面积取消,截至2016年6月,英国仅余160余所文法学校。
  参考文献:
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  [11]UK Department of Education. Free Schools: How to Apply Mainstream, 16 to 19, Alternative Provision and Special Free Schools[EB/OL].https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads,2015-09-05.
  [12][16]Department for Education. Academies annual Report: Academic Year 2014 to 2015[EB/OL].https://www.gov.uk/government/publications/,2016-11-12.
  [13]Department for Education. Educational Excellence Everywhere[R].London: Department For Education,2016.
  [14]Department for Education. 400 Academies: Prospectus for Sponsors and Local Authorities[M]. Nottingham: DfES Publications,2007: 8-9.
  [15]Ofsted. Maintained Schools and Academies Inspections and Outcomes: April to August 2015 Provisional and January to March 2015 Revised[EB/OL].https://www.gov.uk/government/statistics/,2017-10-13.
  [17]Announced by Government as an Opportunity Area to Boost Prospects for Young People[EB/OL].http://www.somersetcountygazette.co.uk/news/15406075,2017-11-20.
  [18]王璐,李欣蕾.让优质面向全体,让卓越成就未来——英国《卓越教育无处不在》白皮书评介[J].比较教育研究,2017(6):50-57.
  [19]迈克·富兰.变革的力量:透视教育改革[M].北京:教育科学出版社,2000:270.
 
  基金项目:深圳市哲学社会科学“十三五”规划课题“管办评三位一体视角下的教育督导队伍建设研究”(编号:135B036)

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